《安徽省城乡建设用地增减挂钩节余指标流转使用管理暂行办法》解读

  《安徽省城乡建设用地增减挂钩节余指标流转使用管理暂行办法》解读

  近日，安徽省国土资源厅印发了《安徽省城乡建设用地增减挂钩节余指标流转使用管理暂行办法》（皖国土资〔2016〕154号，以下简称《办法》），为准确理解和把握政策，规范开展城乡建设用地增减挂钩节余指标（以下简称“挂钩节余指标”）流转使用管理，现就文件的起草背景、起草过程、主要内容等进行简要解读。

  一、关于制定《办法》的必要性

  一是贯彻落实党中央国务院省委省政府脱贫攻坚决策部署的需要。党中央国务院对脱贫攻坚高度重视，明确提出要打赢脱贫攻坚战，采取超常规政策支持扶贫开发及易地扶贫搬迁，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》进一步明确要利用城乡增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁。为确保到2020年现行标准下农村贫困人口实现脱贫，确保贫困县全部摘帽，省委省政府指出，要强化改革支撑，组建挂钩节余指标流转平台，最大限度地利用好国家政策，为今后还贷提供稳定的资金来源。

  二是细化落实国土资源部政策措施的需要。为贯彻落实中央要求，国土资源部出台了《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》（国土资规〔2016〕2号），明确了集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区实施城乡建设用地增减挂钩后的节余指标，可以在省域范围内流转。但流转的程序、形式、范围、条件及指标的使用管理等均需要细化措施路径，进一步的明确规范。

  三是脱贫攻坚工作实际的需要。从我省多年的实践看，增减挂钩政策不仅是中央明确提出的支持扶贫开发及易地扶贫搬迁的重要措施，也是解决扶贫开发用地和资金的有效手段。我省大别山集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县有20个，脱贫攻坚任务艰巨。贫困县增减挂钩潜力大，积极性也很高，但由于经济相对落后，财力有限，迫切需要通过转让节余指标为脱贫攻坚提供财力支撑。而我省经济活跃发展相对较快的市县，不但存在着建设用地刚性需求压力，更由于耕地后备资源匮乏，还存在着耕地占补平衡任务难以落实的压力，如能使用挂钩节余指标，既能为经济社会发展提供用地空间保障，也能缓解耕地占补平衡的压力。而挂钩节余指标的流转，既能满足贫困地区脱贫攻坚对财力支持的需求，也能满足经济发展较快地区的用地需求。

  二、关于《办法》的起草过程

  为贯彻落实国土资源部2号文件，我厅于今年3月份印发了《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》（皖国土资〔2016〕44号）。10月份，编制了建设挂钩节余指标流转平台建设方案，开始筹备建立挂钩节余指标流转平台。11月份，在学习借鉴兄弟省份经验的基础上，结合我省实际情况，起草了《办法（征求意见稿）》，同时，开发挂钩节余指标流转管理信息系统。12月初分别召开了部分贫困县所在地的市、县国土资源局和经济发展相对较快地方的国土资源局负责人座谈会，充分听取意见和建议，对《办法》进行修改完善。

  三、关于《办法》的适用范围

  《办法》的适用范围从产生挂钩节余指标和流转范围两个方面进行了规定，一是可以在省域范围内流转的挂钩节余指标，仅仅是指集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区实施城乡建设用地增减挂钩后产生的节余指标，其它地区包括省级贫困县增减挂钩产生节余指标只能在本县范围内调剂使用，而不能在省域范围内流转使用。二是金寨县宅基地整治节约的建设用地指标也可以在省域范围内流转。由于金寨县是全国农村土地制度改革试点县，按照宅基地制度改革试点方案的要求，金寨县和全国其他14个农村土地制度改革试点县一样，村庄内部退出的闲置宅基地，通过土地整治节余的建设用地指标可以在县域范围内统筹使用。国土资源部2号文件出台后，为脱贫攻坚提供了更加灵活的政策。金寨县是革命老区、国家级贫困县，为使金寨县能够享受这一脱贫攻坚政策红利，经国土资源部批复同意，“金寨县是国家扶贫开发工作重点县，在改革试点中，对当前宅基地整治节约的建设用地指标，可按照国土资规〔2016〕2号文件和农村土地制度改革有关规定，先行在省域范围内调剂使用”。为此《办法》第二十八条规定，国家农村土地制度改革试点县在试点期间实施宅基地整治节余的建设用地指标，需要异地流转的，参照本办法执行。三是流转的范围，主要从流转双方的范围上予以明确。转让方为20个贫困县（区）人民政府，受让方为除挂钩节余指标转让方外的其他省内其他市、县（市）人民政府，包括集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区的市、县人民政府均可以作为受让方。就是说贫困地区也可以作为受让方受让挂钩节余的指标。

  四、关于挂钩节余指标流转的条件

  挂钩节余指标必须符合三个条件，才可以申请进入省级平台流转：一是增减挂项目区实施方案已经依法批准；二是已按照规定取得拆旧区复垦验收文件；三是挂钩节余指标已报省国土资源主管部门备案确认。由于贫困地区缺少资金，即使其依法取得了增减挂钩项目区实施方案，也难以对项目区实施拆迁安置和复垦，就无法取得拆旧区复垦验收文件，也就产生不了挂钩节余指标，这项政策红利就难以享受。为了最大限度地支撑贫困地区脱贫攻坚，《办法》规定，“增减挂钩项目区实施方案批准后，但拆旧区复垦尚未验收的，转让方向省国土资源主管部门和受让方出具在规定时间内完成复垦验收的承诺文件后，其节余指标经省国土资源主管部门批准后，也可以进入省级平台流转。”从而在为贫困地区实施拆旧区复垦提供了资金保障同时，也为其脱贫攻坚提供财力支持。对于此类挂钩节余指标的虽然可以先行流转，但必须在取得拆旧区复垦验收文件后方可在建新区使用。

  五、关于挂钩节余指标流转的主体

  《办法》明确规定，挂钩节余指标流转的主体是市、县人民政府，市、县人民政府国土资源主管部门负责挂钩节余指标流转具体工作。企业、个人不得作为指标转让或者受让方参与指标交易。

  六、关于挂钩节余指标流转程序

  挂钩节余指标必须经批准后才能转让。县级人民政府转让挂钩节余指标的申请文件，必须报经市级人民政府同意后，县级人民政府才能够按照规定将申请材料报送省国土资源厅，经省厅审查同意后，由省国土资源储备发展中心办理登记，纳入挂钩节余指标储备库，实行台账管理。省国土资源储备发展中心根据市场供需情况，在安徽合肥公共资源交易中心、省国土资源厅、省国土资源储备中心网站同时发布挂钩节余指标流转公告，并在省级挂钩节余指标流转平台上实行公开、公平、公正的竞价交易，交易成功后签订流转合同。

  七、关于挂钩节余指标的使用管理

  为了规范挂钩节余指标使用管理，《办法》从建立台账、使用审批、备案等方面进行了规范。一是建立省级挂钩节余指标流转库台账。省国土资源储备发展中心根据节余指标转让合同，建立省级挂钩节余指标流转库台账，载明指标转让方、受让方名称、交易时间、项目名称、实施方案批准文号、在线备案编号、复垦验收文件、指标面积、复垦地类和质量利用等别和成交价格等，并于流转登记后3日内将省级流转库台账报省国土资源厅。二是建立挂钩节余指标使用台账管理制度。省、市、县国土资源管理部门应当分别建立挂钩节余指标使用台账，载明指标产生、流入、流出、使用等情况，在每季度首月5日前以省辖市为单位将挂钩节余指标使用台账报省国土资源主管部门进行核对。三是明确挂钩节余指标使用要求。挂钩节余指标的使用应当符合受让方土地利用总体规划，建新占用的耕地面积不得大于受让的指标面积。指标受让方自转让合同签订之日起6个月内单独编制建新区土地征收方案，附具节余指标流转合同，逐级报省人民政府批准。省国土资源主管部门依据省政府批准文件，在省级指标库中核减相应指标。四是实行建新报备制度。建新区土地征收方案经批准后，市、县国土资源部门应当及时在国土资源部城乡建设用地增减挂钩在线监管系统报备。