【主要负责人解读】淮南市自然资源和规划局二级调研员徐祖斌:淮南市农村乱占耕地建房问题清理整治
淮南市自然资源和规划局二级调研员徐祖斌对农村乱占耕地建房清理整治行动进行政策解读:
一、开展农村乱占耕地建房问题清理整治的决策背景
徐祖斌:党中央、国务院高度重视耕地保护。十九大以来,各地各部门共同开展“大棚房”“违建别墅”等专项整治,起到一定震慑作用。但是,农村乱占耕地建房现象并没有完全止住,农村乱占耕地建房问题历时较长,面广量多,问题突出。再不坚决遏制,就会出现不可收拾的局面。
2020年3月以来,习近平总书记及其他中央领导同志对农村乱占耕地建房问题多次作出重要批示,强调耕地保护是关乎14亿人吃饭的大事,容不得半点闪失,要坚决遏制农村乱占耕地建房这一乱象。
2020年7月3日,国务院农村乱占耕地整治工作电视电话会议提出,乱占耕地建房行为触碰耕地保护红线,威胁国家粮食安全。当务之急,就是要立行立改,坚决止住增量,防止再增加违法违规面积,使耕地再受到非法侵占。对历史存量问题的整治,要依法依规,讲求工作方法,把握好工作重点和节奏,分步整治,分类处置,积极稳妥有力有序有效推进。在保障农民合理住宅用地需求的同时,重点整治强占多占、非法出售等恶意占地建房行为。
二、开展农村乱占耕地建房清理整治的依据
徐祖斌:2020年7月29日,根据《土地管理法》《土地承包法》等法律法规和相关政策,自然资源部和农业农村部联合印发《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》(自然资发〔2020〕127号),内容包括:1.不准占用永久基本农田建房。2.不准强占多占耕地建房。3.不准买卖、流转耕地违法建房。4.不准在承包耕地上违法建房。5.不准巧立名目违法占用耕地建房。6.不准违反“一户一宅”规定占用耕地建房。7.不准非法出售占用耕地建的房屋。8.不准违法审批占用耕地建房。
三、开展农村乱占耕地建房清理整治的研判过程
徐祖斌:部际协调机制办公室《关于印发农村乱占耕地建房问题摸排工作方案的通知》指出,占用的耕地是指第二次全国土地调查(简称“二调”)成果为耕地且未依法依规变更用途或现状为应按耕地管理的土地,以及“二调”后各年度通过土地整理复垦开发等途径新增加的耕地或按耕地管理的土地。主要包括:一是长年耕种的纯耕地;二是休耕、撂荒的耕地;三是应按照耕地管理的园地、林地、草地、坑塘等用地;四是应按照耕地管理的设施农业用地;五是应按照耕地管理的地面已硬化的乡村广场等用地。这是指在已硬化的乡村广场等用地上建设的房屋,只硬化了地面但未建设房屋的,不属于本次摸排范围;六是自然资源管理部门认定为耕地,但林草管理部门认定为林地、草地的土地等等;七是对实际已经建设但因各种原因导致“二调”时调查为耕地的土地上建设的房屋,也要纳入摸排整治范围,但可以举证说明。这是指对“二调”确定耕地存疑的,通过举证,严格界定是不是在“二调”前就已建成。
按照《农村乱占耕地建房问题摸排工作方案》的规定,对各类房屋进行摸排,摸排房屋类型分为三大类。
1.住宅类。对农村宅基地类住宅,以宗为单元开展摸排,并认定房屋是否符合当地“一户一宅”政策或分户条件。对单元楼式的多户住宅,以项目为单元开展摸排。摸清房屋类型、建设和使用情况、土地违法和处罚情况等,最终形成住宅类农村乱占耕地建房问题工作台账。摸排结果和认定情况要予以公示。
2.公共管理和公共服务类。以项目为单元,摸清该类房屋用途、建设主体、建设依据、土地违法和处罚情况等,最终形成公共管理和公共服务类农村乱占耕地建房问题工作台账。
3.工矿、仓储、商服、旅游等产业类。以项目为单元,摸清该类房屋用途、建设主体、建设依据、土地违法和处罚情况等,最终形成产业类农村乱占耕地建房问题工作台账。
三、农村乱占耕地建房整治的主要内容是什么?
徐祖斌:农村乱占耕地建房整治主要内容有三点:一是坚决遏制增量。自《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》通知下发之日起,对增量问题采取“零容忍”的态度,及时发现、及时整治、及时处理。二是处置存量问题。要摸清情况、查清底数,科学制定方案,从实际出发,分步整治、分类处置存量问题。要突出工作重点,着力整治强占多占、非法出售等恶意占地建房行为,务求取得好的成效。三要保障合理建设用地需求。完善政策措施,切实保障农民合理的建房需求,保护农民切身利益。
四、什么是农村乱占耕地建房“八不准”?
2020年7月29日,自然资源部 农业农村部印发《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》(自然资发〔2020〕127号),通知要求对农村乱占耕地建房“八不准”:一、不准占用永久基本农田建房。二、不准强占多占耕地建房。三、不准买卖、流转耕地违法建房。四、不准在承包耕地上违法建房。五、不准巧立名目违法占用耕地建房。六、不准违反“一户一宅”规定占用耕地建房。七、不准非法出售占用耕地建的房屋。八、不准违法审批占用耕地建房。
五、违反“八不准”规定需要承担哪些法律责任?
徐祖斌:
(一)不准占用永久基本农田建房。《土地管理法》第77条规定,未经批准,违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,由县级以上人民政府自然资源主管部门,责令退还非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状。《土地管理法》第78条规定,农村村民非法占用土地建住宅的,由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。因此,不管是农村村民还是其他主体非法占用永久基本农田建房,均面临被拆除建筑物和其他设施的处罚。《刑法》第342条规定:违反土地管理法规,非法占用耕地、林地等农用地,改变被占用土地用途,数量较大,造成耕地、林地等农用地大量毁坏的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定,非法占用基本农田5亩以上或者其他耕地10亩以上的,属于数量较大。所以,非法占用基本农田5亩以上或者其他耕地10亩以上建设的,造成种植条件毁坏的,涉嫌非法占用农用地罪,要依法追究刑事责任。
(二)不准强占多占耕地建房。多占耕地建房,多占的部分也属于未经批准占用。农村村民建住宅多占的,以非法占用土地论处,适用《土地管理法》第78条第一款规定处罚;其他主体多占的,按照《土地管理法》第77条规定处理。
(三)不准买卖、流转耕地违法建房。《土地管理法》第74条规定:买卖或者以其他形式非法转让土地的,由县级以上人民政府自然资源主管部门没收违法所得;对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任。该法第82条规定,擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设,或者违反本法规定,将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用的,由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正,没收违法所得,并处罚款。《农村土地承包法》第63条规定,承包方、土地经营权人违法将承包地用于非农建设的,由县级以上地方人民政府有关主管部门依法予以处罚。该法第64条规定,土地经营权人擅自改变土地的农业用途,承包方不解除土地经营权流转合同的,发包方有权要求终止土地经营权流转合同。土地经营权人对土地造成的损害应当予以赔偿。另外,按照最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定,非法转让、倒卖基本农田达到5亩以上、一般耕地达到10亩以上、非法获利达到50万元以上,或具有其他恶劣情节的,要依法追究刑事责任。
(四)不准在承包耕地上违法建房。《土地管理法》《农村土地承包法》规定,承包经营土地的单位和个人,有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务,未经依法批准不得将承包地用于非农业建设。擅自将承包地用于非农业建设的,属于非法占地行为,对建设主体依照《土地管理法》第77条、78条等有关规定处罚。按照《农村土地承包法》规定,承包方给承包地造成永久性损害的,发包方有权制止,并有权要求赔偿由此造成的损失。
(五)不准巧立名目违法占用耕地建房。这里的“巧立名目”并不是法律概念,而是实际中遇到的情况太多且千差万别,无法概括或列举,此处用了“巧立名目”一词。在自然资源部 、农业农村部农村乱占耕地建房问题专项整治有关工作新闻发布会上,相关人员解读时指出,“乡村振兴”“美丽乡村”“新农村建设”“设施农业”、易地扶贫、移民搬迁等涉及非农业建设的,均须依法办理用地审批手续。针对这些情况作出禁止性的规定,旨在防止再出现以各种名义未经批准占用耕地搞休闲、旅游、养老等非农业产业。但是,不管如何“巧立名目”,只要未经批准占用耕地建房的,均应依照《土地管理法》等有关规定处罚。
(六)不准违反“一户一宅”规定占用耕地建房。按照《土地管理法》的规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,宅基地的面积不得超过本省、自治区、直辖市规定的标准。已经拥有宅基地的农户,不得再占用土地建房。农村村民出卖、出租、赠予住宅以后,再申请宅基地的,不予批准。没有宅基地但符合当地宅基地分配条件的农户,需要建房的,必须按照程序提出宅基地和建房申请,经过批准后使用宅基地来建房。在审批中原则上优先使用村内空闲地、未利用地,尽量少占和不占耕地。确实需要占用耕地建房的,必须按照规定的程序依法经过审批以后才能在批准的土地上建房,不得未批先建、边报边建、少批多建。违反“一户一宅”规定占用耕地建房,不可能获得批准,因此实质上属于未批先建,应依照《土地管理法》第78条的规定处罚。
(七)不准非法出售占用耕地建的房屋。自然资源部、农业农村部农村乱占耕地建房问题专项整治有关工作新闻发布会上,相关人员指出,违法占用农民集体所有的土地特别是耕地建的房屋属于违法建筑,相关买卖行为不受法律保护,不能办理不动产登记。因此,应予以禁止。实践中,小产权房以及农民在自己耕地上建设房屋出售给他人即应属于此类。该类房屋的买卖行为不受法律保护,不能办理不动产登记,其占地未经批准,属于非法占地行为,应依照《土地管理法》规定处罚,但对出售行为,因属于民事行为,应按照《合同法》的规定处理。
(八)不准违法审批占用耕地建房。《土地管理法》对用地审批规定了明确的机关、程序。《土地管理法》第79条规定,无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的,超越批准权限非法批准占用土地的,不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的,或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的,其批准文件无效,对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回,有关当事人拒不归还的,以非法占用土地论处。非法批准征用、使用土地,对当事人造成损失的,依法应当承担赔偿责任。最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定,非法批准征收、使用土地行为,永久基本农田达到10亩以上、一般耕地达到30亩以上的,以及虽未达到上述标准,但造成直接经济损失30万元以上,造成耕地大量毁坏等恶劣情节的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员要依法追究刑事责任。
六、我市农村乱占耕地建房问题清理整治工作开展情况?
徐祖斌:国务院在全国范围内部署开展了农村乱占耕地建房问题清理整治专项行动,专项行动自2020年3月习近平总书记作出重要指示批示起到2022年底,将历时3年。
(一)高度重视,加强组织领导。2020年7月国务院农村乱占耕地建房问题整治工作电视电话会议之后,市委、市政府高度重视,迅速召开了市委常委会和市政府常务会议,认真学习习近平总书记关于耕地保护方面的重要讲话和指示批示精神,传达学习国务院会议精神,不断提高对开展农村乱占耕地建房问题清理整治重要性必要性的认识。市委、市政府着眼高起点、坚持高站位、落实高规格,成立了市委书记、市长任“双组长”的市农村乱占耕地建房问题清理整治工作领导小组,下设办公室,从市自然资源和规划局、市农业农村局等部门抽调人员集中办公。市政府专题召开了全市农村乱占耕地建房问题清理整治工作动员会,部署摸排整治工作。各县区也按照要求,成立了组织机构,开展了动员部署。
(二)深入宣传,营造良好氛围。2020年8月以来,我市先后印发了《关于开展农村乱占耕地建房“八不准”宣传工作的通知》《关于印发淮南市农村乱占耕地建房问题清理整治宣传工作方案的通知》等,安排部署全市的宣传工作。市县乡三级联动,全方位多形式开展宣传。市自然资源和规划局在4条公交车线利用车身广告进行宣传,在99辆公交车上利用车载视频播放“八不准”具体内容;凤台县走进广播电台“阳光热线”向全县听众宣讲耕地保护法律法规,与联通公司签约向群众发送宣传短信;大通区广泛使用大喇叭向群众宣讲保护耕地的重要性。截至目前,全市共召开各级宣传会议480余场,发放各类宣传材料18.4万余份,悬挂宣传横幅(含LED显示屏)9000余条,出动宣传车1350余车次。
(三)加强培训,开展全面摸排。2020年9月22日,市领导小组办公室下发《关于全面摸排农村乱占耕地建房问题的通知》,对全市的农村乱占耕地建房问题摸排工作作出安排。9月25日,召开专题会议,对部际协调机制办公室印发的《关于印发农村乱占耕地建房问题摸排工作方案的通知》进行了解读和培训。9月29日组织各县区自然资源和规划主管部门、农业农村主管部门、乡镇和街道300余人次,参加自然资源部和省自然资源厅举办的清理整治专项行动摸排工作解读及摸排信息采集报送系统应用培训视频会议,同时,就相关问题进行了现场指导和解答。在此基础上,各县区组织乡镇及村级组织认真开展摸排采集工作,分别落实专项经费,引入第三方技术支撑,为全面准确搞好摸排和信息采集打好了基础。截至2021年4月26日,我市分别按时完成了两轮数据摸排上报工作,共上报乱占耕地建房问题6548宗,涉及土地5509.96亩,其中耕地3630.86亩,基本农田916.70亩。
(四)多措并举,坚决遏制新增。市领导小组办公室坚决按照“零容忍”工作要求,采取多种方式坚决遏制新增乱占耕地建房问题。(1)完善网格化巡查防控机制,强化源头防控。按照《安徽省人民政府办公厅关于坚决遏制农村乱占耕地违法建房的通知》精神,压实地方政府网格化巡查防控责任,严格执行动态巡查、“零报告”和月报制度。充分发挥村干部及广大群众的监督作用,做到早发现、早制止、早处置。(2)疏堵结合,切实保障农村村民建房合理用地需求。以第三次国土调查成果为基础,结合国土空间规划编制,分类有序推进实用性村庄规划编制,为农村村民建房预留空间,引导农户按要求办理农房报建手续。据农业农村部门统计,截止2021年5月,全市农村宅基地新建申请数为996宗,其中已审批313宗,正在审批中125宗。(3)强化执纪问责,严肃查处违法乱占耕地建房行为。对责任落实不到位、新增违法占地问题突出的地方政府,视情予以通报批评、警示约谈,造成严重后果的依法依规严肃问责。对排查发现的5宗新增农村乱占耕地建房问题,已强制拆除复垦4宗,1宗移交有关部门。
七、下一步工作部署
徐祖斌:我们将严格按照国务院及省、市部署要求,继续提高站位、压实责任,推动专项整治走深走实。
(一)继续加强宣传。持续宣传农村乱占耕地建房问题“八不准”及清理整治政策要求,普及自然资源法律法规,提高人民群众知晓度。积极稳妥、依法有序推进农村乱占耕地建房问题专项整治工作。
(二)认真补缺补差。结合季度和月度卫片审核工作,对于涉嫌乱占耕地建房的问题图斑,及时做好调查确认及处置工作。要加强农村乱占耕地建房清理整治工作的资料整理,为后续分类处置打好基础。
(三)持续加强巡查。将农村乱占耕地建房问题纳入巡查和日常工作任务,不搞“一刀切”,避免简单化,坚持“市县抓总、部门牵头、基层落实”,压实工作责任,以“零容忍”的态度坚决杜绝新增乱占耕地建房问题。