【主要负责人解读】淮南市自然资源和规划局二级调研员吴怀刚：强化卫片执法守护耕地红线

主持人：什么是卫片和卫片执法检查？

答：卫片是卫星遥感影像图片的简称，通俗地说就是卫星拍的照片。自然资源部通过卫星对全国范围内土地拍摄照片影像，并与上一轮拍摄的照片影像进行比对，将发生变化的地方进行圈注提取并下发，这些提取圈注下发的地块叫图斑。现在的卫片图斑是每月下发一次，精度很高。

卫片执法检查就是通过卫片监测反映出一个地区土地、矿产利用变化情况，上级政府对地方各级政府自然资源管理秩序的一项日常监督检查工作。

主持人：卫片执法检查在自然资源管理中起到了哪些作用？

答：一是相比于传统监管手段，卫片更具及时性，现在是每月下发一次图斑，每个年度还有补充图斑。二是更具直观性，随着我国科学技术不断发展和进步，现在下发的影像更清晰，能直观看到建设前后土地变化的情况，一目了然。三是覆盖范围广，对所有的用地、采矿行为均能有效监测，任何违法行为都瞒不住，也藏不了。此外，卫星遥感监测与日常执法巡查相结合，则可以全方位、最大限度地发现自然资源违法行为，特别是能够及时发现因交通不便或不易通过巡查发现隐漏的违法行为。而且，为了进一步加强耕地保护，落实“严起来”的工作总要求，我们的卫片执法检查也在不断地发生着变化，土地卫片执法检查由最初一年一次，改为了现在的“月清+季核+年度评估”模式，为及时发现、制止和查处各类自然资源违法行为提供了有力的支撑，已经成为自然资源执法工作的重要手段。

通过卫片执法检查，可以有效的评估一个地方自然资源管理秩序，特别是违法占用耕地情况，督促和检查地方各级政府在落实耕地保护责任上、在执行《土地管理法》上以及贯彻落实习近平生态文明思想和习近平总书记关于耕地保护的重要指示批示精神上做的怎么样。

主持人：被卫片拍到了，都是存在违法行为呢？

答：不一定，卫片下发的图斑显示的是地表发生变化的地方，需要经过实地核查后才能认定具体变化原因。卫片执法工作人员经现场核实后，会将核实结果分类上报：一是合法用地，就是动工前已取得合法用地手续的；二是违法用地，指动工前未取得合法手续、擅自动工实际占用了土地；三是其他用地，就是除以上两种判定以外的其他用地，其中包括：1.设施农业用地；2.临时用地；3.农村道路；4.不改变原用地性质的光伏用地；5.实地未变化。2021年12月7日，自然资源部公开印发了《土地卫片执法图斑合法性判定规则》，明确了是下发的图斑具体判定标准。2023年2月24日，自然资源部对该规则进行了修订，判定规则更加具体、更接地气、更符合实际。

主持人：这个新的判定规则与之前的相比有什么变化？

答：判定规则是基于新修订后的《中华人民共和国土地管理法》制定的，要求更严、标准更高，对全社会来讲，既是一种约束，也是一种保障。新的判定规则与过去相比，主要有五个变化：

一是由批了就行调整为供了才行。新的规则提高了标准，要求不仅要有用地批文，还得有供地手续。对合法用地的认定，必须是“农转用”审批和供地必须全部完成的土地，才具备合法用地的基础。“农转用”批复是通过“占补平衡”保证耕地总量不减少，“供地”是保障用地单位合法权益的基础条件。

二是占用无合法手续建设用地也不行。这条更严格，新的规定是：《土地管理法》颁布实施后，在未经审批或无合法权源的建设用地上进行翻新、翻建、新建行为，应判定为新增非农建设违法用地。也就是说，你占地建设的时间虽然很久，现在地类也是建设用地，但一直没有取得合法用地手续，在原址进行拆旧建新或翻新，会被卫片发现，按新增违法用地上报处理。

三是增加了对“非粮化”违法违规的判定。主要包括六种情形：①占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施的。②占用永久基本农田建设破坏耕作层的种植业设施的。③占用永久基本农田建设农村道路的。④未经批准或不符合相关标准占用一般耕地建设畜禽养殖、水产养殖设施的。⑤未经批准或不符合相关标准占用一般耕地建设破坏耕作层的种植业设施的。⑥符合相关标准但未经批准占用一般耕地建设农村道路的。

四是不能在基本农田上种树养鱼了。非法占用永久基本农田发展林果业或挖塘养鱼的，判定为非粮化违法违规用地。这是根据修订后的《土地管理法实施条例》新增加的，原来没有罚则，从2021年9月1日以后，按破坏农用地处理。

《土地管理法实施条例》第五十一条：违反《土地管理法》第三十七条的规定，非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款；破坏种植条件的，依照《土地管理法》第七十五条的规定处罚。

五是要求临时用地和设施农用地必须上图入库才行。原来只要有临时用地手续和设施农用地备案手续就判定为合法，现在要求必须在系统完善录入数据，也就是上图入库。

主持人：卫片执法对严格查处违法案件有什么要求？

答：要既查事也查人，既查违法事实也查决策过程。依法该立案的坚决立案，该拆除的坚决拆除，该没收的坚决没收，该移送的坚决移送。违法行为未依法处理到位的，不得办理相关行政许可；确需补办手续的，依法处罚后，从新从高进行征地补偿和收取土地出让金及有关规费。对属于其他执法部门职责范围的，要及时移交并做好记录。要将违法行为纳入发展改革部门牵头建立的统一的社会信用体系。对违法性质恶劣、造成严重后果的单位或个人，要列入“黑名单”，实行联合惩戒。

主持人：卫片执法检查的工作应该说是更加日常化、严格化了，“月清+季核+年度评估”是什么意思？

答：简单的说“月清”指当年卫片图斑“随时监测，随时下发”，只要卫星监测到有变化卫片图斑就立即下发，同时要求在规定时间内完成核查。所以说，大家千万不要再有“反正我偷偷建，神不知鬼不觉没人知道”的侥幸心理。要知道，现在科技发达，头顶的卫星随时在监视着，只要你动工建设，立马就会被发现，一核查到你，就要整改，这个损失都是我们自己的。“季核”就是每季度国家对省级、市级卫片执法情况进行审查。“年度评估”就是每年根据卫片执法的成果，综合评估各地土地管理秩序，并对违法用地超过一定标准的地方政府提出约谈问责意见和相关惩戒措施。

主持人：我市卫片执法检查开展了哪些工作？

答：一是周密部署，精心组织。根据自然资源部、省自然资源厅卫片执法工作安排以及市委市政府的决策部署，市政府成立了市卫片执法工作领导小组，以市政府分管领导为组长，全市各有关部门、各县区的负责同志为成员。印发了《淮南市卫片执法工作领导小组关于开展2022年卫片执法工作的通知》，指导全市各级自然资源部门顺利开展卫片工作。各县区人民政府、管委会成立相应领导机构，按照全市的统一部署，组织开展辖区内的卫片执法工作。

二是规范填报，严格审核。在图斑判定过程中，县级填报人员逐图斑现场核查、上传举证资料、填报判定；市局对各县区加强政策指导、做好新旧系统应用衔接；通过购买第三方技术服务，辅助市级开展图斑线上100%逐宗审核、重点图斑100%实地复核，并分类建立问题台账，及时下发县区纠正，确保图斑核查“月清月结”、判定成果真实准确、系统填报规范有效。2022年，自然资源部下发我市1701个图斑，全部做到按“月清”要求完成填报审核。

三是严格执法，督促整改。结合卫片图斑，深入排查违法违规用地问题，找准薄弱环节，抓住关键要害，加大对查处整改情况的跟踪督导力度，督促指导各地从严从快完成违法用地整改。2022年，全市年度卫片执法发现违法新增建设用地108宗、面积3379.34亩，整改到位77宗、面积3235.4亩，面积整改到位率95.74%，在全省靠前。

主持人：我市是如何推进违法新增建设用地整改的？

答：为了推动违法用地整改工作的有序进行，我市主要采取了以下措施：

一是政府牵头，高位推动。市委、市政府专题研究违法违规用地整改工作，多次做出批示指示，要求对违法用地行为“零容忍”。密集召开专题调度会，调度部署违法违规用地整改各项工作，进一步压实县区党委政府违法用地整改工作的主体责任。

二是细化措施，严格处置。市自然资源和规划局成立工作专班，对违法违规用地问题逐宗梳理，细化完善各类违法违规用地整改方案。对不符合有关政策、不能在规定时间内完善手续、非必须保留的，坚定决心、坚决拆除，并向社会通报，做到查处一个、教育一片、震慑一方。对需要通过完善手续的，须符合规相关政策的要求，将整改责任落实到空间规划、用途管制、土地利用等部门，落实到责任人，明确每一个环节的具体整改完成时限。

三是跟进督办，通报调度。采取“日跟进、周调度”方式，每日将各县区各类违法用地整改情况汇总，每周召开违法用地整改调度会，及时研究讨论有关问题的整改工作，协调解决整改过程中的难点重点问题。根据整改进度“点对点”向县区主要负责领导发送工作提示函、提示短信，及时将该县区违法用地剩余量进行提醒，并提出明确的完成时限。

四是警示约谈，执纪问责。对违法用地总量大、推进缓慢的县区，提请市政府及时召开约谈会议，通过约谈，进一步提出工作要求、明确整改时限。联合市纪委监委，开展违法用地实地督查，坚持动真碰硬、真督实查，压实各县区政府及违法用地当事人的责任，督促落实整改。

主持人：违法占用土地所要承担的后果？

答：根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等法律法规的规定，未经批准违法占用土地将承担以下法律责任。

首先是严厉的行政处罚。根据违法类型不同，面临的行政处罚结果不同。就违法占地类违法用地行为而言，新《土地管理法》、《土地管理法实施条例》修订实施后，对违法占地的罚款额度进行了大幅度提升，每平方米处以100元以上1000元以下的罚款，一亩违法用地最高可处以66.67万元的罚款，同时建成的建筑物根据不同情形会处以没收或者拆除的行政处罚，当事人不主动履行的，将申请法院强制执行。

其次是对严重的违法用地行为将追究刑事责任。非法占用基本农田5亩以上或者其他耕地10亩以上的，将按非法占用农用地罪处理，处5年以下有期徒刑或者拘役。

主持人：今年卫片执法工作聚焦哪些工作重点？

答：为贯彻落实党的二十大精神和中央经济工作会议精神，突出做好“稳增长、稳就业、稳物价”工作有关要求，今年，卫片执法工作重点聚焦耕地保护、生态保护、能源资源安全三个方面。耕地保护方面，重点打击不符合高质量发展要求，恶意占用耕地特别是违法占用永久基本农田的实质性新增非农建设行为；生态保护方面，重点打击生态保护红线内违法违规采矿严重破坏生态环境行为；保障能源资源安全方面，重点打击非法开采稀土等战略性矿种的违法行为。

主持人：今年我市将如何开展卫片执法检查工作？

答：2023年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年，是实施“十四五“规划承上启下的关键一年。全市各级自然资源和规划部门今年将持续落实落细耕地保护的各项制度和措施，做好卫片执法检查工作，坚决遏制耕地“非农化”，严格管控“非粮化”，为粮食安全夯实基础。

一是提高思想认识，牢记职责使命。深刻领会“国之大者”的内涵，把坚守耕地保护红线、依法规范用地作为自己应尽的重要政治责任，切实做到“两个维护”。坚决把思想认识统一到省、市关于耕地保护的决策部署上来，坚持以人民群众切身利益为根本，以助力我市转型高质量发展为使命，积极捍卫国家利益，切实保障群众权益，做维护土地和矿产资源管理管理秩序的忠诚卫士。

二是加强人员培训，转变工作作风。全面学习贯彻党的二十大精神，深入贯彻省、市“一改两为，全面提升工作效能”大会精神，建立健全全流程常态化培训，从政治学习强化、业务能力提升、行动立行立改、短板查缺补漏等方面着手，全面提高我市各环节自然资源执法人员的业务能力和职业素养，转变工作作风和工作方式，踔厉奋发，砥砺前行，更好地服务于新一年的自然资源保护工作，服务于全市高质量发展大局。

三是严格规范执法，守牢耕地红线。坚持预防为主，提前介入，做到早提醒、早发现、早警示、早制止、早查处，将土地违法行为发现在初始、解决在萌芽，降低土地违法带来的政治和经济损失。从严查处追究违法用地问题，坚持发现一起、处理一起，注重违法事实调查、证据收集等实体性事项，也依法履行出示执法证件、权利义务告知等程序性事项，保障行政相对人的陈述权、申辩权、听证权，确保对违法用地的处罚执行到位，对违法用地以及用地监管的责任追究到位。

四是坚持宣传为先，突出效果导向。常态化组织工作人员深入田间地头、进村入户开展政策宣讲，让广大群众能“随手可学”“随处可学”；组织镇、村干部专门学习，重点提升“关键少数”耕地保护意识，使“保护耕地就是保护资源、保障发展”的观念入脑入心。紧盯交通、水利、公共配套等基础设施项目及民生工程建设，深入调研农村集体土地使用涉及的乡村振兴用地需求，提前介入、主动服务、动态跟进，合理保障用地需求，从源头上防控违法问题产生。

解读科室：淮南市国土资源执法监察支队

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