【政风行风热线】淮南市自然资源和规划局2025年5月9日《政风行风热线》上线关于国土变更调查工作的解读

访谈主题：关于国土变更调查工作的解读

访谈时间：2025年5月9日

访谈嘉宾：市自然资源和规划局党组成员、副局长  黄伟明

市自然资源和规划局调查监测测绘科科长 汤本勇

主持人：淮南人民广播电视台

现场图片：

（一）

主持人：您好！听众朋友，欢迎收听《政风行风热线》，我是今天的主持人。首先向大家介绍一下今天应邀来到直播室的嘉宾，他们是市自然资源和规划局党组成员、副局长黄伟明、市自然资源和规划局调查监测测绘科汤本勇科长，欢迎做客直播室。

黄伟明：主持人好！各位听众朋友，大家好！今天，我们有幸来到《政风行风热线》与听众朋友进行交流互动，感谢各位听众朋友对淮南自然资源和规划工作的关心和支持！

（二）

一、主持人：今年以来，我们在新闻报道中听到的全国耕地总量实现“四连增”。“四连增”数据来源与统计主要是国土变更调查。今天，我们就围绕国土变更调查这个话题来聊一聊。首先，请黄局长简要介绍什么是国土变更调查。

黄局长：根据《土地调查条例》第二条，土地调查的目的，是全面查清土地资源和利用状况，掌握真实准确的土地基础数据，为科学规划、合理利用、有效保护土地资源，实施最严格的耕地保护制度，加强和改善宏观调控提供依据，促进经济社会全面协调可持续发展。

第六条　国家根据国民经济和社会发展需要，每10年进行一次全国土地调查；根据土地管理工作的需要，每年进行土地变更调查。

根据条例内容，国土变更调查顾名思义是国土利用现状变化更新调查。是在第二次、第三次全国国土调查统一时点调查成果及上一年度国土变更调查结果基础上，为保障国土调查成果的现势性和准确性，利用技术手段，通过最新遥感影像提取变化图斑，由县级自然资源管理部门高效实地调查举证，及时更新图斑相关信息，全面掌握自然资源空间分布、数量、质量、土地利用现状及变化趋势等关键信息，客观分析自然资源基本状况和保护开发利用程度，充分发挥自然资源调查监测的基础性、时效性和引领性作用，满足当前自然资源管理工作的需要。分为日常和年度变更调查两大类。

二、主持人：国土变更调查具体是怎么开展的呢？

汤本勇：主要分为三个步骤。一是提取变化图斑，变化图斑分为国家遥感监测变化图斑和县级补充提取图斑两大类，现在我国卫星拍摄照片水平已经非常高，只要地表与上年度对比发生了变化，基本都会被卫星监测到。二是开展县级调查，领取变化图斑后，县级制作工作底图，在初步分析图斑情况后，逐图斑整改、拍照、上图。图斑分析、整改、核实、信息填报、自检等大量工作需要在2个月左右完成，时间紧、任务重，加班加点才能在国家限定时间内上交成果。三是更新成果数据，经由县、市、省、国家四级100%核查图斑后，形成年度国土变更成果。国家将基于图斑核查结果与数据库质量检查结果，计算建设用地图斑、耕地图斑2个单项差错率和变更图斑总体差错率，三项差错率均低于2%的且数据库质量通过的才为合格。

三、主持人：汤科长，刚才您提到我们的工作人员需要对图斑进行拍照，这个是不是拿着手机到现场拍两张照片就可以了？

汤本勇：我们的专业术语叫外业调查，外业调查并不简单，有四到：走到、看到、拍到、问到。主要包括：地类调查、属性变化调查核实，通过询问的方式，了解图斑的种植等属性的变化情况等。

调查举证的方式也很多，常见的就是手持移动终端举证，也就是手机拍照举证，现在随着科技发展，无人机举证的方式也逐渐普遍。

拍照不是简单的事情，在开展外业调查的同时，需要使用具有卫星定位和方向传感器的设备，利用专门的举证软件，对需举证的图斑拍摄包含实地坐标、拍摄方位角和时间的举证照片或视频。举证照片与举证说明等信息形成加密举证数据包，上传至“国土调查云”平台。

拍照的方法也有讲究，首先需要实地选择正确方向拍摄，应能足以说明调查地类与影像特征不一致区域的土地利用情况。然后就是举证照片要能够反映图斑全貌和利用特征，至少在三个及以上不同站立点拍摄，同一站立点同一方向只需上传一张照片，每个图斑不得少于3张举证照片。一个监测图斑拟变更多个地类时，要按照变更地类分别举证。涉及园地和林地间地类变化的，举证照片除应反映地类现状情况外，还须反映种植苗木特征、株数、郁闭度及作物行距株距等可以区分园地和林地的情况。对于举证照片无法充分反映整体现状的地块图斑，可拍摄10秒左右的举证视频。

四、主持人 ：听您这么说，国土调查真是项复杂而精细的工作，刚才您也提到园地啊、林地啊这些地类，听起来分类很多，那请问，国土变更调查中地类是怎么划分的？像我们常见的耕地，地类是如何调查认定的？

汤本勇：地类即土地利用类型，主要依据土地主要利用方式、经营特点和覆盖特征等因素进行划分、归类。地类划分遵循不重不漏原则，当用地具备多种用途时，以其主要功能进行归类。

按照《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）、《第三次全国国土调查工作分类》及相关规定，第三次全国国土调查（以下简称“三调”）全面掌握了全国陆地国土的利用现状等情况，查清了耕地、园地、林地、草地等13个一级类56个二级类的利用状况，形成了统一的底图、底版，是国土空间规划、用途管制、耕地保护等各项工作的基本依据。

国土调查坚持按实地现状认定地类。如，对某块正在种植粮食作物的土地，调查时按实地现状认定为耕地；如未来规划其用途为工业用地，并依据规划用途经建设用地审查批准后，但调查时并没有建设仍种植粮食作物的，按实地现状仍认定为耕地；待其建设了工业厂房等建（构）筑物后，再认定为工业用地。

具体到耕地，是指利用地表耕作层种植农作物为主，每年种植一季及以上（含以一年一季以上的耕种方式种 植多年生作物）的土地，包括熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地（含轮歇地、休耕地），包括直接利用地表耕作层种植的温室、大棚、地膜等保温、保湿设施用地。

五、主持人：耕地认定的标准我们知道了，还想请问汤科长，如果想认定一块地是耕地，是不是必须现场看到种植有农作物才可以？

汤本勇：年度国土变更调查结果中的耕地数据是耕地保护和粮食安全责任制考核的基本依据，为确保耕地实至名归，对新增耕地认定标准尤为严格，往年按照国家要求，新增耕地必须出土长苗，如果现场拍照举证的时候尚未种植或未出土长苗的（举证一般是在11月份到下一年的2月初之间），那么就必须承诺在下一年的5月31日前种植，并且补充拍照举证。但从2024年度国土变更调查开始，自然资源部里出于整治形式主义、尽量为基层减负，特别是便于地方将补充耕地项目整体验收的考虑，明确了对于已采取实质性恢复、复垦、开发等措施，现状与周边现有耕地基本一致，但因调查时点原因，实地现状尚无法佐证耕种状态的新增耕地，可根据主要用途和是否具备耕作条件认定地类。 即：把是否具备耕作条件作为重要衡量标准，不再简单以‘出土见苗’作为认定耕地的标准。

但“改进”而非“改变”耕地认定标准，耕地定义未变。耕地必须具备“耕作条件”、新增耕地不能直接撂荒的要求未变。新增耕地现状必须是利用地表耕作层种植粮、棉、油、糖、蔬菜、饲料饲草等农作物，每年可以种植一季及一季以上的土地。 “出土长苗”是证明“具备耕作条件”的最直观的表象，取消“出土长苗”新增耕地，目的是纠正个别地方违背农时盲目抢种形式主义、减轻基层负担，但绝非降低耕地认定标准条件和种植要求。同时，取消“出土长苗”承诺种植后，部层面会利用后续各类遥感影像持续对其跟踪监测，直至遥感显示种植或地方自主提供种植信息为止 ，除调查持续监测外，自然资源部耕保监督、督察执法等也将其作为工作重点，相信中央和国家层面的审计、巡视等也会对其重点关注，所以还是要坚持实事求是，严格新增耕地认定，既不能放松标准和要求，更不能心存侥幸。

六、主持人：我们都知道了耕地的认定标准，也知道了耕地保护工作的重要性，党的十八大以来，习近平总书记多次对耕地保护工作作出重要指示批示，强调要实行最严格的耕地保护制度，像保护大熊猫一样保护耕地，严防死守18亿亩耕地红线。各位听众朋友一定和我一样，很关心当前全国耕地保护面临的形势，请黄局长再为我们介绍一下。

黄局长：近年来，一是在持续严格规范非农建设占用耕地落

实占补平衡的基础上，针对第三次全国国土调查反映的大量耕地不合理流失问题，要求耕地转为林地、草地、园地等其他农用地要落实“进出平衡”，在年度内补足数量相等、质量相当的可以长期稳定利用的耕地；二是针对违法建设占用耕地造成耕地减少的问题，严格规定违法用地整改处置到位前，必须先行“冻结”当地相应的储备补充耕地指标，确保耕地不再减少。通过落实“占补平衡”和违法占用耕地先行冻结储备补充耕地指标等措施，初步遏制了多年来耕地总量持续减少的势头，实现了2021年、2022年、2023年、2024年连续四年全国耕地总量净增加。我们淮南市的耕地面积也是逐年增加，截止2024年，全市耕地约499.96万亩，相较2020年增加了约2.57万亩。

但是目前耕地保护仍然不可避免地存在一些问题：一是从占用耕地看，城乡建设和基础设施配套等各类非农建设仍不可避免地将占用一部分耕地，农业结构调整、造林种树造成耕地流失的规模仍然不小，违法违规用地问题仍较突出；二是从补充耕地看，占补平衡存在占多补少、占优补劣甚至弄虚作假问题仍然存在，一些地方落实“占补平衡”不到位，区域耕地总量仍在减少；有的地方违规开垦破坏生态环境，一些补充耕地质量不高，存在撂荒和流失风险。三是全国耕地后备资源越来越少，且多位于生态功能重要区域，通过开垦后备资源补充耕地难度越来越大。

我市在耕地保护工作中，也面临一些难题。例如：耕地后备资源日益减少，寻找合适的补充耕地变得越发困难；补充耕地质量提升也面临挑战，需要投入更多的技术和资金支持；占补平衡工作涉及多个部门和环节，协调和沟通的成本较高；全市采煤沉陷造成的耕地流失给耕地保护工作带来影响，特别是稳定耕地的流失问题，增加了耕地保护工作的困难。

七、主持人：刚才我们了解耕地的认定标准和耕地保护面临的形势，接下来请黄局长介绍国土变更调查中城市用地、建制镇用地、村庄用地是如何调查认定的。

黄局长：“三调”中城市用地、建制镇用地、村庄用地是一个集中连片的区域范围，均归类为建设用地。其中：城市用地指城市居民点，指市区政府、县级政府所在地（镇级）辖区内的，以及与城市连片的商业服务业、住宅、工业、 机关、学校等用地，包括其所属的，不与其连片的开发区、新区等建成区，及城市居民点范围内的其他各类用地（含城中村）；建制镇用地指建制镇居民点，指建制镇辖区内的商业服务业、住宅、工业、学校等用地，包括其所属的，不与其连片的开发区、新区等建成区，及建制镇居民点范围内的其他各类用地（含 城中村）；村庄用地指乡村居民点，指乡村所属的商业服务业、住宅、工业、学校等用地。包括乡政府所在地和乡村居民点范围内的其他各类用地。

为掌握城镇村庄内部具体的土地利用状况，“三调”对城镇村庄内部土地 利用现状进行了细化调查，查清了城镇村庄内部各类土地的利用现状，如商业服务业用地、工矿用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地及轨道交通用地、 城镇村道路用地、交通服务场站用地、空闲地等的土地利用状况。同时，通过 细化调查，也发现城镇村庄内部存在着一些尚未建设的土地，现状为耕地、林 地等，这些土地纳入相应的城市用地、建制镇用地或村庄用地统计。

八、主持人：那请问黄局长，如果一块地在国土变更调查中被认定为建设用地，是不是就说明这块地是合法的了？

黄局长：错！国土变更调查只解决土地现状问题，不解决合法性问题。国土变更调查主要查清土地利用现状及变化情况、土地权属及变化情况、土地条件等。为了掌握真实情况，国土变更调查必须据实调查，也就是说，现场看到地里种上粮食就调查为耕地，看到种上树林就调查为林地，种的是果树就调查为园地，盖了房子就调查为建设用地，至于这块地种树木、盖房子是不是经过批准，土地调查不管这事。

有人会说，我的房屋没有办理用地手续，政府还没有发现，这次你据实调查，给我调查为建设用地，这不正好说明国家承认了我的建设吗？最起码说明我没有违法占用耕地！

2022年3月9日，自然资源部办公厅印发《关于以"三调"成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》，要求应用“三调”建设用地成果时，需要区分是否有合法权利来源。有合法权利来源的（如办理过农用地转用审批、依法办理了土地登记或不动产登记等），承认是合法的建设用地；没有合法权利来源的，要进行追溯，一直追溯到时建设占用时的国土变更调查（土地变更调查）是什么地类。换句话说，没有合法权利来源的，变更调查的建设用地不具有合法性，管理中不予认可，占用土地属于违法用地。

与此相对应，自然资源部办公厅印发《土地卫片执法图斑合法性判定规则》。《规则》明确，对《中华人民共和国土地管理法》颁布实施（1987年1月1日）后，在未经审批或无合法权源的建设用地上翻新、翻建、新建行为，认定为新增非农建设违法用地。

因此，对没有办理过合法用地审批手续的房屋，即使变更调查为建设用地，其用地仍属于违法用地。如果翻新、翻建被卫星拍到，卫片执法中被认定为新增非农建设违法用地。

场外问答

问1：普通群众如果想知道淮南市历年耕地等地类的面积，该如何查询？

答：可以通过自然资源部国土调查成果共享应用服务平台查询，也可以通过淮南市自然资源和规划局官网的政务公开栏目获取“三调”以来的相关数据。

问2：农村宅基地“三调”时候被认定为耕地，该怎么处理？

答：第三次全国国土调查（以下简称“三调”）依据《土地利用现状分类》《第三次全国国土调查技术规程》等标准，按照实地现状认定地类，现状达到耕地认定标准的话，就会按耕地认定地类。

如调查成果确与实地现状不一致，可提供具体位置，经调查核实确认后，通过年度国土变更调查更新或纠正调查成果，确保调查地类与实地现状保持一致。

问3：我有一块1亩多的地，种的有果树、蔬菜，如何认定地类？

答：此种类型属于复合利用的农用地，国土调查中，对复合利用的农用地，按照主要用途认定其地类。如对耕地上种植林木、园艺等作物，尚未达到林地（即乔木郁闭度≥0.2，或灌木覆盖度≥40%的土地）或园地（即园艺作物等覆盖度大于50%或每亩株数大于合理株数70%的土地）认定标准的，仍按耕地认定；如实地已达到林地或园地认定标准的，应按林地或园地认定。

问4：我家地被划为永久基本农田了，我种了些韭菜、生姜，是否会改变耕地地类？

答：永久基本农田是依法划定的优质耕地，应当重点用于发展粮食生产，但种植棉、油、糖、蔬菜等农产品的，其地类也仍为耕地。

问5：我们公司去年拿了块地，但一直没有建设，地类是如何认定的？

答：对此类情况，调查时按实地现状认定地类，但在管理工作中按建设用地管理。

问6：临时用地涉及地类如何认定？

答：临时用地具有临时性和可恢复性等特点，审批过程中，地类以最新年度国土变更调查成果现状地类为准，无需往前追溯地类；使用后按规定通过复垦恢复原地类或者达到可供利用状态。

感谢场外朋友们的提问。通过今天的解读，让我们深刻了解了国土变更调查这项工作的内容和重要性。年度国土变更调查成果是我市制定经济社会发展重大战略规划、重要政策举措的基本依据。要加强变更调查成果共享应用，将变更调查成果作为国土空间规划和各类相关专项规划的统一基数、统一底图，推进国家治理体系和治理能力现代化。 今天的政风行风热线到此结束，谢谢各位！